Principais políticas públicas do biodiesel no Brasil
As principais políticas públicas do biodiesel no Brasil foram criadas por vários motivos, dentre os quais (e principalmente), para que possamos reduzir nossa dependência dos combustíveis fósseis, principalmente o dióxido de carbono (CO2) que é emitido por veículos movidos a gasolina e óleo diesel.
De acordo com o Ministério de Minas e Energia, a parcela oriunda de energias renováveis na matriz energética brasileira é de 48% (contra 12% da matriz mundial) e de energia elétrica é de 85% (contra 26% no mundo)1.
Acredita-se que o desempenho brasileiro diferenciado seja fruto de políticas públicas e privadas (algumas mais bem sucedidas do que outras) voltadas para a área ambiental. Certamente elas continuarão a ter importância no âmbito nacional pela necessidade de se usar recursos naturais de forma consciente e que promova o desenvolvimento sustentável.
Diversificar a matriz energética nacional, diminuir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) e fomentar a agricultura familiar pelo desenvolvimento econômico da zona rural também são outros motivos importantes.
Nesse sentido, algumas políticas públicas foram promulgadas no Brasil para a área de biocombustíveis, como o Selo Combustível Social, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel e a Política Nacional de Biocombustíveis.
Selo Combustível Social
O Selo Combustível Social (SCS) é um mecanismo criado pelo governo federal há quase duas décadas para promover a inclusão social de agricultores familiares e também para viabilizar a regionalização da produção e desenvolvimento de matérias-primas alternativas à soja2,3,4.
Sob a responsabilidade do extinto Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), o selo é concedido aos produtores de biodiesel que compram parte de suas matérias-primas de pequenos agricultores cadastrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)5,6.
As responsabilidades do MDA com o selo social incluíam a concessão, renovação, revogação, avaliação, qualificação e monitoração dos produtores de biodiesel pelo período de vigência do selo (cinco anos).
Durante esse tempo, os pequenos produtores se beneficiam de isenções fiscais oferecidas pelo governo como incentivo para que eles possam cultivar oleaginosas que servirão de matéria-prima para suprir a demanda dos produtores de biodiesel2,7,8.
Se por um lado os produtores portadores do selo devem cumprir os requisitos de contrato, incluindo suporte técnico aos agricultores familiares fornecedores de suas matérias-primas9,10, por outro lado eles também recebem benefícios do governo.
Tais benefícios incluem descontos no imposto de renda, acesso a melhores linhas de crédito, reduções fiscais e prioridade na venda de combustíveis11,12 em leilões públicos conduzidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Aliás, o modelo de negociação do biodiesel via leilão está para ser substituído.
Quando o SCS foi adotado, a ideia principal era a de corrigir o baixo nível de inclusão social das regiões Norte e Nordeste. No entanto, os maiores beneficiados pelo programa foram os grandes agricultores do Sul e do Centro-Oeste.
Por terem o controle do mercado de soja4,6, os agricultores do Centro-Sul estavam em melhores condições do que os do Norte-Nordeste (principais alvos do programa) para tirar proveito dos incentivos fiscais concedidos pelo governo11,13.
Após dez anos de implantação dessa política pública do biodiesel, os agricultores do Sul aderentes do Selo Social conseguiam ganhar mais de 10 vezes com a venda de biodiesel do que aqueles oriundos da agricultura familiar do Nordeste13.
Os motivos para tal desequilíbrio podem ser vistos na figura a seguir, a qual mostra ser bem menor o número de usinas de biodiesel autorizadas para operação no Norte e Nordeste em contrapartida ao número de usinas instaladas nas regiões Centro-Sul.
O propósito por trás do lançamento do SCS era o de corrigir tal descompasso. Como não conseguiu fazê-lo, nesse sentido o programa SCS tem sido considerado um fracasso por alguns autores4,5,11,15.
Uma das principais razões para seu insucesso no Norte-Nordeste deve-se ao fato de que o governo apostou na mamona e na palma como matérias-primas para a produção de biodiesel e, consequentemente, para impulsionar a economia das duas regiões.
A promessa de mudanças socioeconômicas baseou-se em duas premissas16:
- De que a mamona é resistente à escassez de água – problema crônico nas duas regiões
- De que as duas oleaginosas não precisam de grandes investimentos de capital
Acontece que o ciclo de vida da mamona é muito longo, variando de 150 a 180 dias17 e a produção só começa no terceiro ano após o plantio18. Tais condições fazem com que os agricultores acabem considerando sua safra um alto risco financeiro.
Outra barreira está relacionada com seu alto custo. Embora abundante no Nordeste, a produção de mamona não atingiria a demanda interna de biodiesel16,19, além de apresentar um rendimento agrícola menor20 e um custo muito alto quando comparado com o da soja5,13,21.
O óleo de palma também não é suficiente para atender o mercado interno – principalmente da culinária – e precisa ser importado para atender tal necessidade.
Entretanto, o maior problema de todos aparentemente não fora percebido por proponentes do governo quanto à aposta na mamona: seu óleo apresenta um alto índice de viscosidade, bem acima das especificações exigidas pela ANP. Tal empecilho torna-o inviável para a produção de biodiesel, a menos que seja misturado com outros óleos de baixa viscosidade.
Tal limitação técnica acabou com as esperanças que o governo brasileiro erroneamente depositou na mamona como matéria-prima para produzir o biodiesel, apesar da opinião contrária de especialistas e da publicação de diversos artigos científicos alertando para tal erro na época em que o programa foi concebido21,22,23,24,25,26.
Todavia, mesmo que a mamona pudesse ser viabilizada tecnicamente e considerada adequada à agricultura familiar, como sugerem alguns autores13,27, seu óleo proporciona um retorno financeiro muito maior se direcionado para as indústrias farmacêutica, de cosméticos e de lubrificantes24,28. Isso é justamente o que os produtores do óleo de mamona fazem. E os produtores do óleo de palma também.
É possível apontar, porém, que uma mudança feita em 2009, no Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB), abordado a seguir, resultou em um número crescente de famílias que aderiram ao SCS. Por outro lado, seus níveis educacionais mais baixos e relutância em mudar práticas agrícolas tornaram-se obstáculos para mantê-las no programa29.
Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel
O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) foi implantado com o propósito de tornar a produção de biodiesel na matriz energética brasileira economicamente viável30.
Seu lançamento fez do Brasil um dos primeiros países a promulgar uma política pública voltada para o desenvolvimento econômico e social do Brasil11 via inclusão da agricultura familiar na cadeia produtiva do biocombustível29,31.
Isso aconteceria com base nas premissas de redução da importação de diesel, criação de empregos nas áreas rurais e, por ser renovável, na redução de impactos ambientais13,32, embora parte da comunidade científica faça uma ressalva com relação a esse último ponto, visto que alguns estudos científicos sugerem que o biodiesel de soja e de sebo bovino podem ser fontes potenciais de impactos ambientais11,33,34,35.
Do ponto de vista socioeconômico, poucas foram as mudanças proporcionadas pelo PNPB nas regiões mais carentes do Brasil (Norte e Nordeste). Mesmo após o lançamento do programa, ambas apresentam Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) bem mais baixos do que os das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul36, conforme tabela a seguir.
Apesar dos pontos fracos, a criação do PNPB em 2005 é considerada um marco para o biodiesel no Brasil, visto que a produção anual após seu lançamento bateu recordes a cada ano e colocou o país entre os principais produtores mundiais.
Gráfico elaborado pelo autor, com base em dados da ANP14
Entretanto, muitas de suas premissas não aconteceram como inicialmente previstas pelo governo. A Empresa de Pesquisa Energética aponta algumas das falhas que fazem com que o PNPB não seja considerado bem-sucedido em sua totalidade:
“Há uma defasagem entre as diretrizes do biodiesel […] e os resultados alcançados (baixa inserção social, fracasso dos objetivos e metas para o Norte e Nordeste, falta de alternativa à soja, baixo impacto no desenvolvimento regional).”
Empresa de Pesquisa Energética (EPE)
Com a criação do PNPB, o governo na época alimentou uma forte expectativa de que 245 mil famílias com origem na agricultura familiar conseguiriam aderir ao programa, mas este número não se materializou.
Após uma década de seu lançamento, pouco mais de 100 mil famílias tinha aderido ao programa – o que não chega a ser nem metade do total previsto – e mesmo assim, a maioria localizava-se nas regiões Centro-Sul4.
Política Nacional de Biocombustíveis
Convertida em lei pelo governo federal em dezembro de 2017, a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio) é parte integrante da política nacional de energia. Seus principais objetivos são38:
- Aumentar a segurança energética em todo o país
- Expandir radicalmente a produção e uso de biocombustíveis
- Criar mais empregos e renda
- Promover maior inserção social dos agricultores familiares
- Ajudar o Brasil a cumprir as metas de redução de emissões de GEE
Com abrangência nacional, a RenovaBio também define regras para a comercialização de biocombustíveis sob a bandeira da sustentabilidade ambiental, de maneira a ajudar o meio ambiente com a redução nos níveis de CO2 que é lançado na atmosfera.
Ao promover a previsibilidade do suprimento nacional de combustíveis, o programa busca a credibilidade do mercado ao estabelecer condições para investimentos privados de origem nacional e estrangeira39,40.
A nova estrutura regulamentar desse programa inovador está apoiada em dois pilares principais41:
- Estímulo à eficiência energética em toda a produção e utilização dos biocombustíveis
- Reconhecimento da capacidade que os biocombustíveis têm para remover ou atenuar os impactos do carbono no meio ambiente
Ao formular os princípios básicos da RenovaBio, pesquisadores e formuladores de políticas públicas do Brasil consideraram modelos internacionais de iniciativas bem-sucedidas que foram criadas para as áreas de biocombustíveis e energias renováveis.
Tais modelos incluem os programas americanos Low Carbon Fuel Standard (LCFS) e Renewable Fuel Standard (RFS), implementados em 2005 e 2007, respectivamente, além do programa da União Europeia (EU) Renewable Energy Directive (RED), sancionado em 200942,43. Estas políticas públicas internacionais visam principalmente reduzir a intensidade de carbono no setor de transportes.
O Decreto 9.308, sancionado em 2018, dispõe sobre a definição de metas anuais obrigatórias para reduzir as emissões domésticas de GEEs no Brasil e atribui ao CNPE a definição de tais metas, as quais são baseadas em recomendações do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima44.
Estas metas obrigatórias deverão ser quebradas em metas individuais para que possam ser atribuídas a cada distribuidor de biocombustíveis. Aquele que não cumprir sua meta individual estará sujeito a uma multa proporcional à meta não cumprida44.
Referências
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Outros artigos sobre biodiesel e políticas públicas publicados por Fernando Oliveira (em inglês):
• History, evolution, and environmental impact of biodiesel in Brazil: A review
• The Brazilian social fuel stamp program: Few strikes, many bloopers and stumbles
• Biodiesel in Brazil Should Take Off with the Newly Introduced Domestic Biofuels Policy: RenovaBio
• From Kyoto to Paris: Measuring renewable energy policy regimes in Argentina, Brazil, Canada, Mexico and the United States
Sobre o autor | Fernando Oliveira
Fernando é o fundador e editor da Sustenare News. Ele é administrador de empresas, cientista da computação e doutor em energia pela Universidade de São Paulo (USP). Fernando morou nos Estados Unidos por dez anos, país onde cursou universidade e trabalhou por igual período para empresas de tecnologia e do ramo editorial.
